申请人：杨xx，男，x族，19xx年xx月xx日生，身份证号码：xxxxxxxxxxxxxxxxxx，现服刑于xxxxx监狱。

申请人：白xx，男，x族，19xx年x月x日生，身份证号：xxxxxxxxxxxxxxxxxx，住址：河南省伊川县xxxxx。

被申请人：伊川县自然资源局                                                                     

地址：伊川县城关镇鹤鸣中路                    

负责人：赵校辉    职务：局长

申请人对被申请人于2024年1月23日作出的（2023年）伊自然资规罚字第005号行政处罚决定不服，于2024年7月31日向本机关申请行政复议，本机关依法受理该行政复议申请，现已审理终结。

申请人杨xx称：申请人不服被申请人作出的（2023年）伊自然资规罚字第005号处罚决定，请求撤销该决定。事实和理由：xxxx砂厂位于xx镇xx村，实控人白xx（与申请人系连襟关系）、白xx兄弟，厂区土地性质为集体土地，土地用途为企业用地。2016年六七月份，白xx联系杨xx聊天，谈及为解决企业困境和安置职工，欲将企业闲置用地开发为房地产项目意图，因杨xx有管理能力，又系亲戚关系，希望将厂区内的内部管理事项委托杨xx代为办理。白氏兄弟与杨xx于2016年7月3日签订委托书。约定对内事项委托杨xx代为办理：包括分代为发包工程、财务及销售管理等，委托报酬为净利润之20%；对外关系则由白氏兄弟亲自负责，包括与村委及行政机关办理城建规划、电力电源、土地出让、村委村民四邻关系、费用交纳等方面事项。后双方又针对代理委托书另行签订补充协议，协议显示白xx作为xx花园的责任人，与业主签订售房协议时应作为出卖人在住房协议“出卖方”处加盖“xx花园”印章。2016年7月13日白氏兄弟与陈xx（施工方）签订合作建房协议，承担部分楼宇工程施工。杨xx仍承担前述受托任务，直到项目完成杨xx未获任何委托报酬。xx花园的上述参与人之间的关系是：xx花园的业主是xx砂厂及其实控人白氏兄弟，杨xx为受托管理人，陈xx为部分楼宇的施工方。2020年5月8日自然资源局以xx花园3号楼违法建筑总面积10757.09平，未办理建设工程规划许可证为由，曾对白xx下达（2020）伊自然资规罚字第12号处罚决定书，白xx不服提起行政诉讼，伊川县法院（2020）豫0329行初52号判决撤销行政处罚决定，判令重做。2024年1月23日伊川县自然资源局以同事同理增加杨xx为共同违法人，下达（2023年）伊自然资规罚字第005号行政处罚决定书：依法没收违法收入22052000元。由以上事实和证据可见：一、本次行政处罚的对象错误。（一）xx花园的“建设单位和个人”应为xxxx砂厂及实控人。（1）xxxx砂厂拥有土地使用权，土地证是公司名义，白xx、白xx兄弟系该厂实控人，是该厂区土地和厂房、设备的实际占有人、使用人。（2）xx花园的发起人、决策者、责任人、受益人是xx砂厂及其实控人白氏兄弟。因为：①开发xx花园的目的是为了安置职工和为企业还债。②xx花园命名、投资、土地、行政事务、四邻关系、水电公共事务等都由白氏兄弟操办和决策。白杨之间的委托协议和补充协议显示白xx为xx花园的负责人和出卖人。③白氏兄弟在对外签订的一众民事合同，均以xx花园的业主身份出现。④白杨委托合同显示委托报酬仅为白氏兄弟获利部分的20%。可见整个xx花园受益人应是xx砂厂或其实控人。（二）办理规划许可证的义务人应是xx花园的“建设单位和个人”。依据《中华人民共和国城乡规划法》规定，与行政机关建立行政许可法律关系的申请人应是xx花园的“建设单位和个人”，本案中办理规划许可的义务人应当是xxxx砂厂及其实控人白氏兄弟。①白氏兄弟分别与杨xx和陈xx签订的协议均显示其负有办理包含城建规划等行政事务的义务。②白氏兄弟屡次以业主身份与多个行政机关洽谈、申请行政事务，已由多个政府机关认定。如：白氏兄弟曾代表xx砂厂就xx花园违法事项接受街道办处理，曾向住建局缴纳过罚款，曾向县自然资源局协调及申办行政事项。县自然资源局在（2020）豫0329行初52号行政诉讼答辩状中自称：在执法过程中发现白xx的违法行为后，一直要求停工，直到该楼建起居民入住。可见在2016年7月起自然资源局已与xx花园的责任人建立和保持行政关系，白xx对此并不否认并积极协调办理相关行政手续。只是白xx在获知“天价处罚”后干脆把办理规划许可的义务推卸给杨xx。③唯一指向杨xx是共同违法人的是白xx推卸责任的询问笔录。白xx将办理规划许可的义务推卸到杨xx身上，是畏惧“天价处罚”的结果。自然资源局在前次对白xx进行行政处罚时的询问笔录中，陈xx（施工人）与杨xx的笔录都指向白xx为xx花园的“所有人”、“老板”。白xx起初否认，后又认可，仅以无力承担“天价处罚”为由。其单方证言仅为推卸责任，不能作为认定有共同违法行为的证据。（三）杨xx并非法律责任主体。白氏兄弟与杨xx签订有委托合同。根据《民法典》第九百一十九条规定委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。受托人的职责和权利来源于委托人，受托人在受托范围内的代理事务产生的法律后果由委托人承担。白杨之间仅是委托民事法律关系，内容仅限于受托办理部分内部管理事务，委托书明确城建规划的义务由委托人承担。因此无论如何，都是由委托人承担法律责任。此举与委托律师是一个道理，律师是不承担代理业务产生的法律后果的。从委托合同中可以看出，杨xx没有投资义务，也不承担风险，委托报酬仅为白氏兄弟给予的收益奖励。自然资源局在前次处罚中对施工人陈xx的询问笔录中，证实白xx是xx花园的“主家”，杨xx仅是陈xx与白xx之间的“中间人”。证明了杨xx的受托地位。二、本次处罚程序违法。（一）违反听证程序。本次行政处罚决定书显示：白xx放弃陈述、申辩、听证权利，当事人杨xx申请了听证会，自然资源局于2023年11月27日组织了听证会。然而杨xx未收到听证预告通知书，未见有听证程序，未收到听证结论。（二）违反公开原则。公开是行政处罚的基本原则。行政处罚应当事前、事中、事后三公开。根据《行政处罚法》第四十八条具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。本案已属“天价处罚”，显然属于“具有一定社会影响的行政处罚”，应按规定在处罚决定形成后7个工作日内即公开。然而查遍县政务信息公开渠道，自然资源局2024年未公开过任何行政处罚决定。且2020-2023年，县自然资源局共行政处罚223件，竟然只有4起公开。而该单位2020-2023年度行政许可却能持续公开。可见该单位行政许可以公开为原则，行政处罚却以不公开为原则，大量的行政处罚被“秘密”处罚，造成无法社会监督，必有渎职之责。三、杨xx有法定不应受行政处罚理由。根据行政处罚主观过错归责原则，杨xx不应受行政处罚。2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》新增“主观过错归责”原则。第三十三条第二款规定“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”。本案中杨xx已呈证据足以证明杨xx不是办理行政许可的义务人，对办证事项无任何主观过错，不应受罚。四、本次处罚结果明显失当。（一）行政处罚应当“过罚相当”。《行政处罚法》第五条第二款规定：设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本次处罚以一张决定书处罚2个自然人1个结果，不区分违法事实、性质、情节及危害社会程度，将责任混为一团。连带责任必须有法律的规定或当事人的约定。行政法并没有规定任何连带制度，法无授权不可为。（二）本次“天价”处罚，与已知的外地及伊川县同类案件处罚结果相较，有明显的差异。在裁量运用上，行政机关明显错误使用了顶格处罚。综上，在本次行政处罚过程中，自然资源局未能查清事实，未能严守法定程序，错误适用法律依据，请求依法撤销该处罚决定。

申请人白xx称：请求依法撤销被申请人作出的（2023年）伊自然资规罚字第005号《行政处罚决定书》。事实及理由：申请人于近日得知，被申请人于2024年1月23日对申请人作出（2023年）伊自然资规罚字第005号《行政处罚决定书》（以下简称《决定书》）。该《决定书》认定：“经查，杨xx、白xx在伊川县xxxxx路东建设的xx花园3号楼，未取得《建设工程规划许可证》进行建设，经评估公司实地测绘3号楼违法建筑总面积10757.09㎡。此行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，属违法建设”，“当事人白xx放弃陈述，申辩、听证权利。”《决定书》作出：“依法没收违法收入人民币贰仟贰佰零伍万贰仟元整的处罚（￥22052000.00）。”申请人认为，被申请人所作《决定书》处罚程序违法，认定事实、证据错误，应当依法予以撤销。一、被申请人所作《决定书》处罚程序违法。1、被申请人作出处罚前未告知申请人依法享有的权利。《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”第六十二条：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十四条、第四十五条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案《决定书》作出前，申请人未接到被申请人任何形式告知权利的通知，也未向被申请人表达过任何放弃陈述、申辩、听证权利的意思表示，但《决定书》竟然捏造事实，称“当事人白xx放弃陈述、申辩、听证权利”，进而作出处罚决定，该处罚显属程序违法。2、被申请人未依法告知申请人听证的权利并组织听证。《中华人民共和国行政处罚法》第六十三条：“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物。”本案《决定书》作出前，被申请人未依法告知申请人要求听证的权利，剥夺了申请人要求听证的权利，所作的处罚决定程序违法。3、被申请人未依法将《决定书》送达申请人。《中华人民共和国行政处罚法》第六十一条：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”本案《决定书》在2024年1月23日作出后，至今未以任何形式送达申请人，申请人也是从亲友口中得知被处罚。该《决定书》没有依法送达申请人，已经严重侵害申请人获得救济的权利，属严重程序违法。4、本案《决定书》未依法公开。《中华人民共和国行政处罚法》第四十八条第一款：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。”本案《决定书》对申请人作出巨额处罚，其对本地区有重大的社会影响，完全属于应当依法公开的行政处罚决定，但时至今日，申请人未在被申请人的官方网站或其他任何公共媒体或平台上找到本案《决定书》，被申请人未依法公开《决定书》显属程序违法。二、《决定书》认定案件事实、证据错误。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款：“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。”根据上述法律规定，被申请人作出没收违法所得决定，应当是对申请人因违法行为实际取得的款项进行没收，只有在法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的才从其规定。本案中，违法所得的计算并没有“法律、行政法规、部门规章的另有规定”，被申请人应当按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，查明申请人实际违法所得数额，然后进行处罚；退一步讲，实践中也只有在无法查明申请人违法所得数额情况下，才能依据价值鉴定进行处罚。但是，被申请人完全没有对违法所得数额进行任何实际调查，即自行委托鉴定，并自行根据鉴定结论作出处罚决定，其未依法对违法所得的数额进行调查查明，其对违法所得的事实认定完全错误，认定违法所得的证据完全错误，应当依法予以纠正。综上所述，被申请人所作（2023年）伊自然资规罚字第005号《行政处罚决定书》处罚程序违法，认定事实、证据错误，应当依法撤销。为维护国家法治权威，保护申请人合法权益，根据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，特提起行政复议，请贵机关查明事实，依法支持申请人的请求。

被申请人称：答复人与复议申请人白xx、杨xx行政处罚一案，根据复议申请人白xx、杨xx行政复议申请书中的观点，结合相关的法律法规，现答辩如下：一、本案答复人针对杨xx所作的行政处罚对象正确。答复人原作出的（2020）伊自然资规罚字第12号处罚决定书，经过伊川县人民法院审理查明，认定以遗漏共同违法行为人，撤销该行政处罚决定书。在重新调查过程中，杨xx本人自认：xx花园小区的3号楼和4号楼是由其所盖，并且所盖的3号楼和4号楼也是由其自己进行销售。同时白xx的询问笔录能够证实xx花园小区3号楼，白xx是以土地入股形式参与分成，杨xx提供资金并进行投资建设，所销售的款项均由杨xx收取。结合物业负责人罗xx的询问笔录也能够证实中xx花园小区3号楼的建设费用均是由杨xx支付，且收取的房款也全部交给了杨xx。因此，答复人依法认定杨xx为共同违法行为人。在答复人的整个调查过程期间，答复人已经充分保障了杨xx陈述申辩等相应权利，因杨xx口头提出要求听证申请要求，答复人依法组织并召开听证会，在听证会上杨xx就其辩称的理由，其本人也未能提供相关的证据材料，亦未委托诉讼代理人参与听证或代其提交证据材料，答复人结合现有的证据，依法作出的认定。因此，本案答复人针对杨xx所作的行政处罚对象正确。二、本案答复人针对杨xx、白xx所作的行政处罚程序合法。1、答复人已向杨xx、白xx告知其享有的权利。在案件办理过程中答复人已向白xx送达了《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，并向白xx详细告知了其享有的法定权利、申请期限及逾期未提出的法律后果，白xx也在送达回证上签字捺印。在上述法律文书送达后，白xx未在法定期限内提出陈述、申辩及要求听证，因白xx自身逾期未提出，视为放弃相应权利。而杨xx在告知其享有的权利，其本人拒绝签字，按照法定程序，由xxxxxx监狱刑罚科的工作人员转交送达，并在送达回证上作为见证人签字确认，表明答复人已经按照法定程序向杨xx、白xx告知其享有的权利。2、答复人已向杨xx、白xx公告送达《行政处罚决定书》。在案件办理过程中，因杨xx更换羁押场所等原因，一时无法确定，加之白xx拒不配合答复人，答复人于2024年1月29日通过公告方式向杨xx、白xx送达《行政处罚决定书》，经过三十日，即视为公告送达。因此，答复人已经通过公告方式送达《行政处罚决定书》。3、针对杨xx、白xx提出的《行政处罚决定书》未依法公开的问题。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条之规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。”因杨xx为羁押人员，公开更容易对当事人造成严重不良影响，故对请的政务公开信息，不予公开。结合《行政处罚法》第四十八条之规定，结合本案的事实认定，考虑到案件性质并不属于具有一定社会影响力的案件，因此，答复人依法不予公开。三、本案答复人针对杨xx、白xx所作的行政处罚适用法律准确。经过答复人依法调查，杨xx、白xx在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，答复人依据《中国人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，依法作出处罚，属于适用法律准确。四、杨xx、白xx的复议申请已经超过法律复议期限。答复人于 2024年1月29日通过公告方式向杨xx、白xx送达《行政处罚决定书》，经过三十日，即视为公告送达。根据《行政复议法》第二十条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。但本案的杨xx、白xx已经超过法律期限提出复议申请，依法不应当予以受理。综上，答复人作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求伊川县人民政府依法驳回复议申请人复议申请及复议请求。

经审理查明：被申请人伊川县自然资源局于2020年4月17日立案查处伊川县xxxxx建设住宅楼（xx花园小区三号楼）。并于2020年5月8日对申请人白xx作出（2020）伊自然资规罚字第12号行政处罚决定，申请人白xx不服，向伊川县人民法院提起行政诉讼，伊川县人民法院于2021年3月17日作出判决，以遗漏共同违法行为人，撤销了（2020）伊自然资规罚字第12号处罚决定书，后被申请人伊川县自然资源局于2023年11月1日重新立案调查，并于2024年1月23日对白xx及杨xx作出（2023年）伊自然资规罚字第005号行政处罚决定，申请人白xx、杨xx不服该行政处罚决定，遂申请行政复议。

上述事实有下列证据证明：1、罗xx2023年9月21日询问笔录一份；2、白xx2023年6月26日询问笔录一份；3、杨xx2023年6月20日询问笔录一份；4、勘验笔录一份；5、案件调查终结报告一份；6、2023年11月10日行政处罚听证告知书一份；7、2023年11月10日行政处罚事先告知书一份；8、2023年11月13日行政处罚听证通知书一份；9、杨xx2023年11月27日听证笔录一份；10、2023年11月28日行政处罚听证会报告书一份；11、2024年1月16日重大复杂案件集体讨论笔录一份；12、伊川县自然资源局会议纪要一份；13、违法案件处理审批表一份；14、（2023年）伊自然资规罚字第005号行政处罚决定书一份；15、处罚决定书公告一份；16、外调通知书一份；17、行政处罚决定催告书（存根）一份。

本机关认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。第六十二条：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十四条、第四十五条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，申请人白xx称，在决定书作出前，未接到被申请人伊川县自然资源局以任何形式告知权利的通知，也未向其表达过任何放弃陈述、申辩、听证权利的意思表示，本机关经查证，情况属实，被申请人伊川县自然资源局未保障当事人陈述、申辩及听证权利即作出处罚决定违反了法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”根据上述规定，应当经过集体讨论决定的情形包括两种，第一种为情节复杂，第二种为重大违法行为给予较重的行政处罚。重大违法行为的案件一般包括：（一）违法行为性质较重或者危害较大的；（二）违法行为主体具有涉外因素的；（三）其他认为属于重大违法行为的。较重的行政处罚一般包括：（一）责令停产停业；（二）吊销许可证或者执照；（三）对公民或者其他组织处以较大数额罚款。就本案而言，罚款数额较大属于重大处罚，对重大违法行为是否给予行政处罚，行政机关负责人进行集体讨论是《中华人民共和国行政处罚法》规定的应当进行的程序，不进行集体讨论则不能对行为人给予行政处罚决定。被申请人伊川县自然资源局提交了重大复杂案件集体讨论笔录，但笔录里仅有一人签字，其余参加人并未在笔录里签字确认，本机关认为，该重大复杂案件集体讨论笔录违反了法定程序。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条：“行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：（一）主要事实不清、证据不足；（二）违反法定程序；（三）适用的依据不合法；（四）超越职权或者滥用职权。

本机关决定如下： 撤销伊川县自然资源局作出的（2023年）伊自然资规罚字第005号行政处罚决定书，并责令伊川县自然资源局在法定期限内重新作出行政行为。

如不服本决定，可在收到行政复议决定书起十五日内，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

                                                                                               2024年9月26日